一、制发的现实背景
目前，我市人防工程除指挥工程、公用人防工程和疏散干道工程等由人民防空主管部门负责管理的，其使用情况、工程现状由人民防空主管部门掌握。结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，有关部门修建的防空专业队、医疗救护、物资储备等专用工程和有关单位的人员与物资掩蔽工程，使用情况、工程现状人民防空主管部门掌握情况还不够详尽详细。区（县）、西咸新区、各开发区对属地人防工程平时开发利用监督工作开展不够，对人防工程是否保持良好的使用状态监督检查不到位，致使人防工程监督缺失，人防工程基本信息统底数不清，人防工程及设施维护责任无法落实。
为了加强人防工程维护管理和平时开发利用，使之保持良好状态，做到战时能防空袭、平时能防灾并为经济建设和人民生活服务，确保人防工程的战备效益、社会效益和经济效益。必须加强人防工程的平时开发利用登记备案工作，人民防空主管部门及时掌握辖区内人防工程数量、面积、防护等级、防化等级、战时功能和平时使用功能，落实人防工程备案单位或者使用单位承担的维护、消防、防汛、治安等工作和使用中的经济、法律责任。如遇战争或紧急状态，人防工程能按规范要求完成平战转换，承担保护人民生命安全的功能。做好该项工作，也能为西安市编制防空袭预案提供基础资料信息。
二、法律法规依据及拟解决的问题
《西安市人民防空办公室关于印发人民防空工程平时开发利用备案登记办法的通知》(以下简称《通知》)起草依据《中华人民共和国人民防空法》《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》《陕西省物业服务管理条例》《国家人民防空办公室〈人民防空工程平时开发利用管理办法〉的通知》《西安市机动车停车条例》，拟解决问题是人防工程平时开发利用的管理问题，将人防工程平时管理纳入监管，落实人防工程管理维护责任，使其保持良好的状态。
三、起草过程
近年来，根据国家人防办、省人防办、市国防动员委员会关于国防潜力统计工作有关规定，要求详尽统计人防工程各项数据，掌握人防工程现状。从区（县）、西咸新区、各开发区统计的情况看，人防工程数据不尽详细，为了掌握人防工程基本情况，落实人防工程管理责任，按照市人防办工作要求，2021年8月份，法规与平战处开始研究起草《通知》。
2021年8月17日向各区县开发区人防办（住建局、人防机构）下发了《通知》，征求意见，各单位均进行了回复。
2021年8月，向市人防办法律顾问陕西丰瑞律师事务所自征询法律审核意见，8月27日向市人防办反馈8点意见，采纳了1条，“使用单位发生变更的应依法办理变更备案手续”，进行了修改，另外7条意见不符合实际未予采纳。
2021年9月、10月市人防办就该《通知》拟制向市司法局征询了意见，市司法局要求按照规范性文件要求做好《通知》的各项工作。
2021年10月13日，市人防办将《通知》上传西安市政府网公开征求意见，时间已达规范性文件公开征求意见15日的要求，没有收到相关意见。
2021年10月25日，市人防办召开党组扩大会审议通过《通知》，根据市人防办党组意见对《通知》进行了修改。
2021年11月5日，市人防办组织成立专家组，召开专家论证会审核通过《通知》。专家组提出了23条意见，进行讨论采纳了6条，第一条法律依据中删除《陕西省人民防空办公室关于颁布〈陕西省人民防空工程及设施平时使用管理办法（试行）〉的通知》，将“备案登记工作”，修改为“备案登记办法”；第二条第二项内容中“人防工程的定义”，依照《中华人民共和国人民防空法》第十八条之规定；第三条将第三项内容中“人防工程及设施管理单位或个人”修改为“人防工程及设施隶属单位或使用单位”；第四条是将第四项内容中“有明显的人防工程”修改为“要有符合人防规范的人防工程标识”。删除“并优先向业主出租，不得出售、附赠”。修改为“并依照《西安市机动车停车条例》第二十一条执行”；第五条第八项内容中增加“经专业部门审查”；第六条将第九项内容中“统一安排使用”，修改为“统一调配使用”。
2021年11月5日，市人防办组织成立《通知》社会稳定风险评估小组，组成人员包括法规与平战处、工程处、人防工程质量监督监察队相关人员和5名专家。评定《通知》社会稳定风险为低风险。
2021年11月10日，市人防办向市司法局发函申请规范性文件登记编号。
2021年11月24日，市司法局准予登记编号，登记号：西规{2021}018—人防办001。
2021年11月25日，市人防办向区县人防办、西咸新区人防办、开发区人防机构印发了《通知》。
2021年11月26日，市人防办组织对《通知》进行解读，提出贯彻落实要求，并将《通知》上传市政府网站公开发布。
四、重要内容的说明
一是对各区(县)人防办，西咸新区人防办、开发区人防机构负责本辖区内的人防工程平时开发利用备案登记进行了重申强调。人防工程平时开发利用依属地原则管理，目前各区（县）、西咸新区、各开发区开展此项工作缺乏力度，对辖区内人防工程使用情况掌握不清。因此，重申强调各单位职责。
二是人防工程平时开发利用实行备案登记制度，人防工程的使用单位是人防工程平时开发利用备案登记的责任主体，到人防工程所在区、县、西咸新区、开发区人民防空主管部门办理备案登记手续后，方可使用人防工程。该条款明确备案登记主体是人防工程的使用单位，备案登记主管部门是人防工程所在区、县、西咸新区、开发区的人防主管部门。
三是人防工程平时需要开发利用的，应当经相关行政主管部门验收合格的工程。要有符合人防规范的人防工程标识，用于停车的人防工程要有人防车位标识，并依照《西安市机动车停车条例》第二十一条执行。该条款主要强调，人防工程平时开发利用必须是符合使用条件的人防工程，包括生产经营等所涉及的其它部门审核合格意见，人防工程要有符合人防规范的人防工程标识。
四是平时使用需要对人防工程进行改造时，应按照有关规定、规范进行设计，经专业部门审查，人防主管部门批准后实施。不得降低工程的防护能力，不得改变人民防空工程的主体结构，不得影响其防空效能。改造后的人防工程经人防主管部门验收合格后，方可办理人防工程平时开发使用备案登记手续。工程使用不得违反法律法规明确禁止的用途。该条款主要强调，使用单位在使用过程中对人防工程进行改造装修时，应按照要求，不得进行破坏或降低人防工程防护能力的改造行为，该行为会导致人防工程丧失或降低防护能力。改造设计方案报人防主管部门批准，可使人防主管部门掌握人防工程改造使用情况，以便于对人防工程管理进行监督。
五是如遇有战争、重大自然灾害、政策调整等重大事件时，工程使用单位应当在规定的期限内恢复人民防空工程防护功能，由人民防空部门统一调配使用。该条款强调了人防工程战备功能，人防工程使用单位有义务配合人防主管部门对人防工程使用统一调配，以发挥人防工程战时保护人民的功能。
六是各级主管部门负责辖区内的人民防空工程平时开发利用实施监督检查，对违反相关规定的行为依法予以处理。该条款强调了人防工程在平时开发利用时应保持其良好状态，对违反法律法规，故意损坏人民防空设施或者在人民防空工程从事法律法规禁止行为的，依法给予相应处罚。
七是人防工程使用单位应按规定对人防工程及设施进行维护、修缮和管理，使其保持良好的战时功能和平时使用状态。建立健全各项管理制度，落实消防、防汛、治安等工作和经济、法律责任。该条款主要强调使用单位的维护管理责任，按照人防工程的管理维护使用要求落实责任，使其保持良好的战时功能和平时使用状态。
西安市人民防空办公室关于印发《人民防空工程平时开发利用备案登记办法》的通知
陕公网安备 61011202000118号